EL SISTEMA TRIBUTARIO COSTARRICENSE Y LAS REGLAS DE TRIBUTACION

Por Lic. Gabriel Leandro, MBA
Profesor de Economía

Tal vez el punto más débil de la economía de Costa Rica sea su situación fiscal. El persistente y recurrente déficit fiscal afecta en forma significativa el desempeño de la economía nacional, y lo más interesante del caso es que, si bien la situación no está bien, todavía existe la posibilidad de evitar que se llegue a una verdadera crisis fiscal. De ahí el continuo debate sobre el tema, el cual se refleja en todo el país, desde la Asamblea Legislativa hasta las calles, en los medios, en las aulas y en casi todo lado se comenta de la actuación del Gobierno, de impuestos, del gasto público, la deuda, entre otros aspectos relacionados. Este problema fiscal puede ser enfocado desde distintas perspectivas, una de ellas es el sistema tributario, el cual presenta una serie de problemas relevantes, y cuya reforma será parte indispensable de su adecuada solución.

Es muy interesante observar que los costarricenses suelen quejarse del gobierno y en particular del sistema tributario, pues existe la percepción generalizada de que hay muchos impuestos, que son muy altos y que son injustos. Sin embargo, gran parte de esa "percepción" de la mayoría de la gente no tiene suficiente respaldo cuando se consideran datos que muestran que la carga tributaria en Costa Rica es de aproximadamente el 12.5% del Producto Interno Bruto (PIB), la cual es inferior al promedio latinoamericano, y aun mucho menor que el promedio de los países desarrollados (cercana al 28%). En otras palabras, los impuestos no representan un monto tan elevado con respecto al ingreso de la economía. Entonces surgen varios cuestionamientos al respecto: ¿Tiene razón esa gente al pensar que los impuestos son muchos y muy altos? ¿Por qué existe tanta renuencia a pagar impuestos? ¿Por qué el pagar impuestos es percibido por mucha gente como algo injusto?

El análisis del sistema tributario, y el responder a estas interrogantes es objeto de un estudio profundo, y una parte de ese estudio consiste en estudiar el sistema tributario costarricense a la luz de ciertas "reglas de tributación", las cuales, si se cumplen satisfactoriamente, garantizarán impuestos que logren sus objetivos y que no inciden negativamente sobre la actividad económica.

A continuación se mencionarán algunas de las más importantes reglas de tributación, y examinando el sistema tributario costarricense en cada caso, para determinar qué tanto se cumplen en el país actualmente, y así poder orientar el proceso de reforma del sistema.

1. CERTIDUMBRE. Esta regla plantea que en un buen sistema tributario debe existir un alto grado de certidumbre, es decir que los pagos de impuestos puedan razonablemente anticiparse. Esto es de gran importancia, principalmente en el medio empresarial, en el cual la inversión, aun bajo las mejores condiciones, es arriesgada. En el caso costarricense son relativamente frecuentes los "paquetes tributarios", los cuales crean nuevos impuestos, gravan nuevos bienes y servicios, modifican las tasas impositivas, etc. Así, la gente no siente suficiente confianza en las reglas, y más bien existe un cierto temor a que cada nuevo gobierno haga nuevas modificaciones.

Un ejemplo ha sido el caso de la ley de contingencia fiscal, la cual creó algunos nuevos gravámenes y modificó otros existentes, cambiando rápidamente las condiciones bajo las cuales muchas empresas operaban.

2. BAJO COSTO DE CUMPLIMIENTO Y RECAUDACION. Los gastos de cumplimiento de los contribuyentes y los costos en que incurre la Administración al recaudar los impuestos no aportan nada a la producción y al ingreso de la sociedad, de modo que es deseable que solo una pequeña parte de los recursos sean usados con ese fin.

Lo contrario ocurre en Costa Rica, donde se cuenta con un sistema centralizado, considerado por expertos como una administración tributaria ineficiente. Por otro lado, a pesar de que existen alrededor de 60 impuestos distintos, aproximadamente el 90% de la recaudación fiscal es generada por 5 tributos (ventas, importaciones, renta, consumo y exportaciones). Esto muestra el escaso beneficio (comparado con el costo de administrar toda esa gran cantidad de impuestos) de todos los demás impuestos.

3. CLARIDAD Y SIMPLICIDAD. El sistema tributario debe ser claro y simple. Desde Adam Smith era aceptada la idea de que el tributar debe ser lo más "cómodo" posible para los contribuyentes, donde esa "comodidad" radicaría en la simplicidad del sistema en cuanto a sus trámites, tasas, entre otros.

Hace unos años una misión del Fondo Monetario Internacional calificó el sistema impositivo costarricense como muy complejo en su estructura y administración, pues cuenta con muchos impuestos, diversos regímenes de incentivos e impuestos con graves problemas de diseño. Todo esto ha generado una serie de distorsiones en la economía, además de incentivar la evasión.

4. TRANSPARENCIA. Los contribuyentes deben saber cómo son empleados sus impuestos. Se podría decir que el mayor estímulo que tienen los ciudadanos para pagar impuestos es la confianza que tengan en que lo que pagan generará algún beneficio para toda la sociedad. Pero lo contrario ocurre cuando la gente observa el penoso estado de las calles, el deterioro de la educación y la salud, ineficincia en los servicios públicos, casos de corrupción, entre otras situaciones que, en realidad, no producen un ambiente propicio para poder cobrar más y mejor los impuestos.

5. NEUTRALIDAD. El sistema tributario no debe oprimir la actividad económica, ni tampoco beneficiar a unos sectores productivos a costa de otros. Todo lo contrario, debe promover la eficiencia, la estabilidad y el crecimiento.
En este sentido, en Costa Rica durante los últimos 20 años, se ha creado una serie de exenciones y beneficios fiscales con el fin de fomentar ciertas actividades económicas. Sin embargo, los impuestos que deja de pagar un sector de la sociedad, se convertirán en una carga para algún otro sector. El modelo que se ha adoptado para promover las exportaciones y el turismo, basado en una significativa cantidad de estímulos fiscales, se traducen principalmente en una mayor carga tributaria principalmente para la economía interna del país. Por otro lado ese mismo modelo también ha fomentado el consumo y otras formas no productivas de inversión.

Otros impuestos han fomentado el endeudamiento en vez de la capitalización de las empresas, afectando negativamente el desempeño del sector productivo y el desarrollo de los mercados financieros.
En otras palabras, el sistema tributario no está promoviendo la eficiencia y el crecimiento de la economía en la mejor forma, pues a su vez está introduciendo una serie de distorsiones que afectan muy negativamente la economía.

6. PREVENTIVO. Un adecuado sistema tributario debe mirar hacia el futuro. En este sentido en Costa Rica existen algunas situaciones en las que el sistema impositivo no se ha orientado hacia el futuro. Uno de los principales problemas es el de la falta de flexibilidad en el uso de los recursos, pues los llamados "destinos específicos" comprometen los ingresos y obligan a asignar recursos sin establecer primero las prioridades de gasto.
Por otro lado el alto endeudamiento también compromete los ingresos futuros, afectando a largo plazo la satisfacción de las necesidades futuras.

7. EQUIDAD. Una de las principales condiciones para que un sistema tributario funcione con eficacia es que la gente lo pueda considerar "justo", es decir, que los impuestos se recauden equitativamente y que cada uno pague su parte. Pero si los impuestos se pueden evadir con facilidad, o si las personas ven que otras igualmente prósperas pagan sustancialmente menos o gozan de exenciones, entonces la "moral" del contribuyente cae.

Al hablar de la equidad del sistema tributario es necesario mencionar dos conceptos de equidad:

Es precisamente en estos dos puntos donde se presentan algunas de las principales fallas del sistema tributario costarricense.

En lo que respecta a la equidad vertical, el sistema tributario está basado principalmente en impuestos indirectos, los cuales no distinguen clases sociales. Estos impuestos indirectos abarcan alrededor del 70% de los ingresos tributarios.

En un estudio realizado por el expresidente del Banco Central de Costa Rica, don Rodrigo Bolaños, se llegó a la conclusión de que el 10% más pobre de la población del país desembolsa como impuestos el 21.3% de sus ingresos, mientras que el 10% más rico paga el 20.9%.

Si bien se calificó al sistema tributario como "neutral", por no recargarse en algún segmento específico de la población, tampoco se puede decir que eso sea equitativo. En otras palabras, no es cierto que los pobres pagan como pobres, y los ricos como ricos.

Con respecto a la equidad horizontal también aparecen problemas importantes. Uno de los más significativos se da con relación al impuesto sobre la renta, donde el pago no depende solo de la renta líquida, sino que también depende de la fuente de la renta. Así por ejemplo, aunque dos personas reciban la misma cantidad de dinero, una por salarios y otra por intereses de inversiones, pagan diferentes montos de impuesto sobre la renta, pues se aplican tasas distintas según la fuente del ingreso.
Este mismo problema se presenta en ciertas actividades exentas, o bien formas de organización que están eximidas del pago de impuestos. Por ejemplo, las cooperativas, las empresas en zona franca, entre otras, están exentas independientemente del monto del ingreso generado.

Es posible mencionar muchos otros casos de fuertes diferencias en el pago de impuestos entre quienes tienen similar nivel de ingreso y riqueza, lo cual muestra la escasa equidad horizontal del sistema tributario costarricense.

CONCLUSIONES

El persistente y recurrente déficit fiscal requiere una discusión a profundidad, la cual exige analizar cuidadosamente el sistema tributario costarricense. Parte de ese análisis es el estudio de las reglas de tributación, las cuales garantizan la formulación de un sistema tributario justo y eficiente.

De lo considerado anteriormente se puede llegar a las siguientes conclusiones principales:

1- La regla de certidumbre no se cumple en su mayor grado, pues falta lograr que las autoridades económicas tengan menor capacidad para modificar los tributos en plazos cortos y sin suficiente previsibilidad.

2- Es necesario lograr una mayor eficiencia en la administración tributaria, reducir el número de impuestos y concentrarse en cobrar bien los impuestos existentes, para así lograr un bajo costo de cumplimiento y recaudación.

3- También es preciso simplificar la estructura y administración del sistema tributario y mejorar el diseño de muchos impuestos, como el de renta y el de ventas, y evitar la existencia de tantos regímenes de incentivos.

4- Es indispensable lograr una mayor transparencia en el uso de los fondos públicos. Se deben fortalecer los mecanismo de rendición de cuentas, el control, fiscalización y la evaluación de los resultados de los programas del Estado.

5- La economía nacional requiere un sistema impositivo más neutral, que no beneficie excesivamente a unos y se recargue sobre otros, y que no distorsione la actividad económica, y más bien fomente la eficiencia, la estabilidad y el crecimiento de la economía.

6- Es de gran importancia flexibilizar el uso de los recursos obtenidos por impuestos, y lograr una visión de largo plazo en la presupuestación nacional, considerando más las necesidades futuras y no dedicando tantos fondos a lo presente.

7- El sistema tributario costarricense es poco equitativo. Tanto en lo que respecta a la equidad horizontal como la vertical el sistema presenta serias deficiencias. Es necesario establecer tributos de modo que no haya diferencias tan graves entre quienes tienen el mismo ingreso, y favorecer un sistema más progresivo, en el cual haya una mayor carga tributaria para los más ricos y aligerar la carga de los más pobres. Si bien los impuestos indirectos son más fáciles de cobrar, es necesario incrementar la tasa de los impuestos directos y ampliar su base.

8- El hecho de que la carga tributaria sea relativamente baja da margen para cobrar mejor los impuestos actuales, mejorar su diseño y lograr eficiencia en su recaudación y posterior administración.