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POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA

Por Lic. Gabriel Leandro, M.B.A.

Economista

A continuación se exponen en términos generales algunas de las recomendaciones que realizan el Banco Mundial y PNUD para el desarrollo de planes contra la pobreza. Luego se examinarán algunas medidas específicas y se tocará finalmente la situación de Costa Rica a este respecto.

1. Recomendaciones generales

Para el Banco Mundial el elemento central de toda política orientada a la supresión de la pobreza deber ser la reducción de la brecha entre los ingresos distribuidos, o sea, llegar a una mayor igualdad de acceso a la riqueza y a los servicios. Aunque las diferencias se han incrementado en los últimos años, en opinión de los expertos de los organismos internacionales esta tendencia no necesariamente debe continuar, y que se deben tomar importantes decisiones para cambiar el rumbo. “Un reparto equitativo de la renta y de los recursos es, pues, indispensable para obtener la cooperación y la solidaridad y garantizar la cohesión social”, este es el criterio del Banco Mundial.

Se considera que existen suficientes recursos para hacer frente al problema de la pobreza, tanto en el plano nacional como en el internacional. Ahora bien, es necesario que estos recursos sean adecuadamente empleados para combatir la pobreza. En este sentido es indispensable desarrollar estrategias que permitan alcanzar estos objetivos. Así para los gobiernos el desarrollo social y el combate de la pobreza deberán ser prioridades, y reorientar sus políticas en esta dirección.

El Banco Mundial señala tres puntos principales que los países en desarrollo deberán considerar en la lucha contra la pobreza:

1.   Diseñar estrategias nacionales que tengan como prioridad alcanzar un mayor desarrollo social y disminuir la pobreza. PNUD señala que uno de los mayores problemas de los programas actuales es la falta de objetivos definidos y alcanzables con plazos definidos. En este sentido son importantes los siguientes aspectos:

  • Acelerar el crecimiento económico. Para el Banco Mundial esta es el “arma más poderosa en la lucha para mejorar la calidad de vida”. Así un mayor crecimiento debe estar acompañado de políticas que estimulen la estabilidad macroeconómica, que mejoren el proceso de asignación de recursos y que promuevan una mayor integración con la economía global.
  • Mejorar la distribución de la riqueza y el ingreso. No basta el crecimiento por sí mismo, es necesario que éste beneficie a todos los sectores de la economía, para que así pueda existir un efectivo mejoramiento del nivel de vida de todos los estratos de la población.
  • Acelerar el desarrollo social. El crecimiento y la mejor distribución son vitales para el reducir la pobreza, pero aún así es necesario desarrollar políticas que permitan un mejor acceso a servicios básicos, como el agua potable, la salud, la educación, sobre todo en el caso de las mujeres, entre otros. Debe darse un fortalecimiento de las instituciones que fomentan el desarrollo.

 PNUD señala, con relación a la formulación de planes nacionales contra la pobreza, que:

  • Es necesario que los planes sean amplios, y no unos pocos proyectos asistenciales.
  • Se requiere financiación suficiente y coordinación efectiva entre las instituciones implicadas.
  • Tratar la pobreza siguiendo un criterio multisectorial que involucre diversos ministerios y entidades públicas.
  • Es importante vincular el problema de la pobreza con la política nacional, que promueva la equidad y potencie las posibilidades de los pobres. “Se necesita una nueva generación de programas contra la pobreza que centren su atención en un crecimiento que beneficie más a los pobres” (PNUD).

2.   Los organismos internacionales, los distintos donantes y otras agencias que promuevan el desarrollo deben dar su apoyo a los países que implementen las mencionadas estrategias, y que efectivamente se hayan impuesto el reto de luchar contra la pobreza. En este sentido es necesaria una nueva estrategia contra la pobreza “con más recursos, mejor centrada y con un compromiso más decidido” (PNUD). Es preciso que los organismos internacionales presten más y mejor asistencia, más orientada a ayudar a mejorar el proceso de adopción de decisiones y las instituciones en el plano nacional. “Respecto de muchos países se necesita ayuda externa a fin de mejorar la gestión pública, pero no como una nueva forma de condicionamiento” (PNUD).

3.   Todas estas organizaciones deben trabajar junto con los países para mejorar la evaluación de los resultados. Esto implica asistencia en el desarrollo de estudios, encuestas y la implementación de nuevas metodologías que permitan recopilar más información sobre la pobreza y el efecto de los programas puestos en marcha. Esto podrá generar un proceso de retroalimentación en el que se será posible tomar medidas correctivas, y guiar la posterior implementación de otros programas sociales. Esto puede ser muy importante, a fin de identificar con toda claridad qué es exactamente lo que contribuye, y en qué medida contribuye, a mitigar el problema de la pobreza.

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2. Políticas orientadas hacia el crecimiento y el desarrollo

Como se ha dicho, una de las principales armas para luchar contra la pobreza es el crecimiento económico, la redistribución del ingreso y el desarrollo social. Ahora bien, es posible señalar algunos aspectos relevantes a la hora de fomentar políticas a favor del desarrollo económico. Case (1997) señala algunos puntos relevantes con relación a las políticas macroeconómicas aplicables en estos casos:

·      La formación de capital. Para producir e incrementar el ingreso es necesario contar con una adecuada dotación de bienes de capital. Sin embargo para contar con una cantidad suficiente de éstos es necesario que la sociedad realice algún ahorro, lo que en los países pobres es más difícil. Cuadrado Roura (2001) se refiere a esto diciendo que “los países pobres no ahorran más porque no pueden. La vía que les quedaría sería apelar al ahorro externo, y ésta no es fácil”. Así se tiende a caer en una especie de “círculo vicioso de la pobreza”. Aunque se ha observado que países con escasas dotaciones de capital han logrado elevados niveles de desarrollo, e incluso algunos se han recuperado luego de grandes guerras, como Alemania y Japón. A este respecto Case (1997) señala que “la pobreza no explica por sí misma la escasez de capital, ni es necesariamente autoperpetuante”, y agrega la importancia que pueden tener los incentivos para los ciudadanos a ahorrar e invertir productivamente, y los niveles de riesgo e incertidumbre que implican las inversiones en los países en desarrollo.

·      Recursos humanos y habilidad empresarial. “El desarrollo es imposible sin recursos humanos capaces de emprender y administrar la actividad económica” (Case, 1997). Así es vital para lograr el desarrollo el contar con adecuados programas nutricionales, de atención médica, de educación, etc. Es de gran relevancia el lograr un alto nivel de desarrollo del capital humano y crecimiento, sobre todo en la actualidad cuando se vuelve necesario una rápida adaptación a nuevas tecnologías por parte de las personas.

·      Capital social. Para lograr el desarrollo es importante dotar a la economía de la infraestructura básica necesaria: carreteras, puertos, generación de energía, etc. Para el sector privado de muchas naciones en desarrollo es imposible proveerse de dicho capital social, por lo tanto el Estado debe realizar un importante esfuerzo para proveerlo, y no entorpecer así el desarrollo económico.

Cuadrado Roura (2001) agrega otros puntos de relevancia como recomendaciones para elevar el crecimiento y el desarrollo:

·      Lograr el mantenimiento de la inversión en sectores industriales estratégicos.

·      Intensificar el esfuerzo en investigación y desarrollo (I+D).

·      Fomentar una mayor movilidad geográfica y sectorial de los recursos.

·      Reducir las reglamentaciones para producir.

·      Mantener un clima de estabilidad política y macroeconómica.

3. Medidas para la reducción de la pobreza y la redistribución del ingreso

Según Cuadrado Roura (2001) pueden plantearse tres líneas finalistas básicas de las políticas de redistribución del ingreso:

1.   Disminución del nivel de concentración del ingreso.

2.   Consecución de la igualdad de oportunidades.

3.   Permitir la integración social de los excluidos.

Con relación a la redistribución del ingreso, Parkin (2001) señala que existen tres formas principales en las que un gobierno redistribuye el ingreso:

·      Impuestos sobre la renta. En este sentido se busca establecer sistemas tributarios progresivos, o sea que graven el ingreso a una tasa marginal que aumenta con el nivel de ingreso. Esto se ajusta al principio de capacidad de pago, pues el impuesto aumenta conforme aumenta el ingreso.

·     Programas de sostenimiento del ingreso. Existen varias posibilidades en este sentido, entre las que destacan:

o     Programas de seguridad social. Estos corresponden a sistemas de pensiones y jubilaciones, seguros por invalidez y enfermedades, y los sistemas públicos de salud. En Costa Rica estos programas son desarrollados principalmente por la Caja Costarricense de Seguro Social.

o     Transferencias netas generales. Estas consisten en subsidios a los perceptores de bajos ingresos. Pueden ser pagos monetarios, o bien en especie. Algunos de los principales son las ayudas a las familias de bajos ingresos y con cargas familiares, como alimentos, entrega de ropas, etc. En Costa Rica estos programas son atendidos por instituciones como el Instituto Mixto de Ayuda Social, entre otros.

·      Servicios subsidiados. Consisten en una serie de servicios que se proporcionan por debajo de su costo, y que realmente son subsidiados por otros grupos de más ingreso.

o     Programas de gastos para la igualdad de oportunidades. Se busca garantizar el acceso a ciertos recursos básicos que, más adelante le permitirán a los más pobres poder generarse mayores niveles de ingreso que los que obtenían originalmente. Dentro de estos programas destacan la educación primaria y secundaria gratuita y de acceso universal. También los programas de capacitación, como los que proporciona el Instituto Nacional de Aprendizaje.

o     Redistribución directa entre grupos específicos. Estas se refieren a ayudas a ciertos grupos determinados, como mujeres, microempresarios, etc.

4. Algunas medidas tomadas en Costa Rica para la reducción de la pobreza y la redistribución del ingreso

La inversión social

Se considera inversión social al gasto realizado por entidades públicas o privadas en servicios sociales, pues este gasto favorece las oportunidades para el desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Así en Costa Rica se dedican importantes recursos al financiamiento de la educación, la seguridad y la asistencia social, la vivienda, entre otros. La inversión social representó en el año 2000 un 17.4% del Producto Interno Bruto, y un 40.8% con relación al gasto consolidado del sector público. En educación, en el gasto en educación con respecto al PIB aumentó de 4.1% en 1999 a 4.7% en el 2000. En vivienda se considera que el crecimiento ha sido escaso, pues pasó de representar el 9.1% de la inversión social total 1999, a un 8.6% en el año 2000.

La siguiente tabla muestra el inversión pública social total y per cápita en términos reales.

Fuente: Estado de la Nación. 7º Informe.

Programas de seguridad social

En este sentido el país ha realizado esfuerzos a través de los programas desarrollados por varios ministerios (Planificación, Salud, Trabajo, Vivienda) e instituciones como el Patronato Nacional de la Infancia, Instituto Mixto de Ayuda Social, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto Nacional de la Mujer.

Así algunos de los principales aspectos destacables son:

·      Asignación de más recursos al Régimen no Contributivo de Pensiones.

·      Nuevos proyectos por parte del Patronato Nacional de la Infancia, como la atención a niños en riesgo social, entre otros.

·      Incrementos en la atención integral a niños, alimentación a personas y la entrega de leche en polvo por parte de los CEN-CINAI.

·      El IMAS fortaleció algunos de sus programas de subsidios, como el Programa de Fortalecimiento al grupo familiar.

·      La creación de los Equipos Básicos de Atención Integral de la Salud (EBAIS)., entidades responsables por la atención de la salud a nivel comunitario.

Políticas educativas

En este sentido ha existido preocupación en los últimos años por ampliar la cobertura de la ecuación secundaria. Se pueden destacar los siguientes datos:

·      Durante los últimos años se han creado más de 120 colegios,

·      También más de 50 telesecundarias que facilitan el acceso a la educación en las zonas rurales,

·      Se ha dedicado un mayor gasto en mobiliario,

·      Se ha dado impulso a los institutos profesionales de educación comunitaria y los centros integrales de educación de adultos,

·      También se han puesto en marcha programas para otorgar más becas y pagos de transporte a estudiantes de bajos recursos.

Programas selectivos de combate a la pobreza

Las principales acciones en esta materia han sido realizadas principalmente por el IMAS y el Triángulo de Solidaridad. Así por ejemplo el IMAS ha desarrollado el Sistema de Información de la Población Objetivo, con el cual pretende hacer más efectivos sus programas y obtener más y mejor información sobre el problema de la pobreza.

Por otro lado el Triángulo de Solidaridad trató de promover acciones en el plano local, donde los distintos distritos tratan de hacer frente a sus problemas comunales en materia de salud, educación, vivienda, infraestructura, etc.

Otras políticas

Cabe resaltar la puesta en marcha de otras políticas, como:

·         Políticas de vivienda de interés social. Se ha realizado un importante esfuerzo por incrementar la entrega de los Bonos Familiares de Vivienda y aumentar el monto de los mismos.

·         Dar seguimiento a compromisos internacionales en diversas áreas, sobre todo en cuestiones de equidad de género, derechos y salud reproductiva y sexual, entre otros.

·         Promoción de la reforma del sector salud.

5. Aspectos pendientes en la agenda del desarrollo social

En esta agenda social el tema central debe ser el de la pobreza. A futuro existen una serie de aspectos que deben ser considerados seriamente, si se quiere lograr mejoras significativas en los indicadores sociales y en la calidad de vida de la población nacional. Algunos puntos importantes se destacarán a continuación.

·         Las políticas de reducción de la pobreza deben ir más allá de constituir una red de solidaridad y protección social, sino que deben enfocarse en mejorar el acceso a los distintos mecanismos de movilidad social. Desde inicios de la década de 1980, don Helio Fallas (1982) señalaba que “las instituciones estatales creadas para ayudar a estos grupos (los pobres) no están cumpliendo sus objetivos porque: i. benefician en su mayor parte a grupos que no corresponden al nivel más bajo; ii. Sus programas son asistenciales propiciando que los grupos de más bajos ingresos estén condenados a seguir en la pobreza”. Unos 20 años después se sigue criticando que las políticas sociales no han cambiado de dirección. El énfasis de la política social debe estar centrado en la formación del capital humano.

·         Se debe promover la creación de empleos de calidad, el logro de apropiadas condiciones de salud y promover oportunidades de educación para la población de menos recursos.

·         Continuar luchando porque la universalización de la educación secundaria, mejorar la calidad de la misma y que ésta satisfaga más eficientemente las expectativas y necesidades de la población.

·         Completar la reforma del sector salud.

·         Mejorar la gestión y coordinación de las instituciones sociales, a la vez que es primordial desarrollar instrumentos de evaluación del desempeño y rendición de cuentas de las entidades sociales y sus programas.

·         Desarrollar un enfoque integral sobre la migración internacional, principalmente de nicaragüenses.

El Gobierno actual ha propuesto algunas medidas que, si se ponen en práctica, podrían significar importantes mejoras en esta materia. Entre ellas están la inversión en capital humano, a través de la educación técnica, el Instituto Nacional de Aprendizaje, etc., mayor inversión en infraestructura pública, generación de empleo en sectores estratégicos, entre otros planteamientos.

En opinión de Miguel Gutiérrez Saxe, director del Proyecto Estado de la Nación, este plan conduce a la senda del desarrollo.

Referencias bibliográficas

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·      Céspedes. Jiménez. LA POBREZA EN COSTA RICA: CONCEPTO, MEDICION Y EVOLUCION. Estudios 11. Academia de Centroamérica y Centro Internacional para el Desarrollo Económico. San José, Costa Rica, 1995.

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·      PNUD. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2001. Ediciones Mundi-Prensa, México, 2001.

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·      Proyecto Estado de la Nación. ESTADO DE LA NACIÓN EN DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. SETIMO INFORME 2000. PNUD, San José, Costa Rica, 2001.

·     Saborío, Sylvia. ELEMENTOS DE ECONOMIA. 12ª reimpresión de la 1ª edición. EUNED. San José, Costa Rica, 1994.

·      Schubert, Renate. POVERTY IN DEVELOPING COUNTRIES: ITS DEFINITION, EXTENT AND IMPLICATIONS. Economics, volume 49/50, Institute for Scientific Co-operation, Tubingen, Germany, 1994.

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·      UNICEF. ESTUDIOS SOBRE POBREZA EN COSTA RICA: UNA VISION CRITICA. 1ª edición. UNICEF, San José, Costa Rica, 1998.

Páginas de internet consultadas:

·         http://www.worldbank.org/poverty

·         http://www.eurosur.org

·         http://www.monografias.com

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