Consecuencias y posibles implicaciones a nivel socio económico de la reforma a la ley de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional

Por Lic. Maritza Oviedo

Resumen
En esta investigación se hizo una análisis objetivo sobre la nueva ley de pensiones, N°7531, del Magisterio Nacional, no sólo en su contenido, sino en sus implicaciones y consecuencias para la sociedad costarricense, en especial el sector docente. El estudio presenta algunos aspectos relevantes: la parte legal, o sea, si esta ley afecta los derechos de los docentes, luego estudia si se llenan las expectativas en cuanto al cierre de posibles abusos, como había ocurrido en el pasado, y, finalmente, el cambio más drástico que sufrió el régimen, que fue el traslado de un régimen de reparto a un régimen de capitalización.

1. Introducción
1.1. Aspectos situacionales
Durante las últimas décadas el Magisterio Nacional gozó del privilegio de poseer un sistema de jubilaciones y pensiones que le otorgó grandes beneficios, tanto en relación al disfrute de una pensión completa, como en la gran ventaja que significaba para el Magisterio, poder retirarse de su labor a una edad relativamente temprana, especialmente para quienes trabajaban en zonas rurales.

Fue tal la facilidad que brindaba este régimen de acogerse a una buena pensión, que pronto empezó a ser objeto de abuso por parte de personas que lograron pensiones de lujo que, a la postre, pusieron en peligro de quiebra a todo el sistema.

Aparte de los defectos de que adolecía esta ley de pensiones que la hacían vulnerable a estos abusos, también estaba cimentada sobre un sistema de reparto, el cual consiste en que los fondos para cubrir las pensiones provienen en su mayor parte del Presupuesto Nacional. No hay aquí un sistema de capitalización que garantice la perpetuidad de la solvencia del sistema.

Expertos en la materia pronosticaron que de seguir este régimen en esas condiciones, estaba irremediablemente condenado a una quiebra inminente en muy pocos años. Según el asesor del Ministerio de Planificación Nacional, señor Mario Mora, si no se hubiese dado la Reforma al Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, el déficit del gobierno habría llegado a tres billones de colones para el año 2.040 (1).

En 1992 se dio una reforma a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N°2248, que pretendió subsanar esta problemática, pero, al no cerrar los portillos a los posibles abusos, ni proponer un medio de capitalización eficiente de los fondos, sus efectos fueron casi insignificantes.

Fue por estas razones, que en 1995 se dio la reforma integral de Ley de Jubilaciones y Pensiones, con la nueva Ley N°7531, en donde se trató de dar un cambio radical a todo el sistema, incluyendo el cierre de puertas a posibles abusos. Sin embargo, los docentes han hecho sentir su inconformidad con algunos de los cambios, como lo es el aumento en la edad mínima para jubilarse y el incremento en las cotizaciones, entre otros. Por medio de sus asociaciones y sindicatos han manifestado su descontento, alegando una serie de graves desventajas y atropellos a lo que ellos consideran derechos adquiridos.

Para la Junta de Pensiones y para el Estado, esta reforma representa un gran avance, pues garantiza el respaldo económico de sus fondos; sin embargo vale la pena analizar, y es lo que se propone hacer este trabajo de investigación, el impacto de esta reforma en el aspecto social, educativo y económico a nivel nacional.

1.2 Algunos antecedentes
Desde hace varios años, el tema de la pensiones ha ocupado un lugar importante en todo el ambiente nacional. Políticos, economistas, comentaristas de los medios de comunicación, pensadores y analistas de diferentes materias, incluso el pueblo en general, ha mantenido una fuerte polémica sobre los vicios y virtudes tanto de la actual reforma al sistema de pensiones del Magisterio Nacional, como de la llamada Ley Marco de Pensiones que unificó los siguientes regímenes: Régimen de Pensiones y Jubilaciones de Hacienda y del Poder Legislativo, Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Empleados de Comunicaciones y el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los funcionarios del Registro Nacional, incluyendo a todas las personas que estuvieran como aspirantes a algunos de los regímenes no contributivos.

El investigador de la Universidad de Pittsburgh, Carmelo Mesa-Lago, concluyó en su “Análisis económico de los sistemas de pensiones en Costa Rica y recomendaciones para su reforma”:

La revista Actualidad Económica en su Sección Especial por Cinthya Arias Leitón y Shirley Saborío Marchena, presenta un estudio bastante objetivo y serio sobre esta problemática; y menciona que las mayores críticas que se han hecho a los regímenes que se basan en el sistema de reparto son la no creación de un verdadero fondo por parte del Estado y por ende la ausencia de rendimientos que le permitieran financiar a futuro las pensiones venideras, la amplitud de los beneficios, como el otorgamiento del derecho sucesorio de la pensión en forma muy amplia y el sistema de revalorizaciones.

No obstante que el clima en que se encontraba el sistema de pensiones parecía justificar plenamente su reforma, las críticas no se dejaron esperar. El señor Edilberto Escobar denuncia que la nueva Ley N°7531 y su Reglamento “legal e históricamente son contrarias a todo principio de derecho adquirido” (3). De igual forma, Ricardo Gutiérrez, de la Asociación Nacional de Educadores, solicitó al gobierno que se respeten los derechos adquiridos de los docentes y se aclare la situación en que quedaron cinco mil maestros con licencias especiales, según un reportaje de Ivannia Varela del periódico La República (4).

Aún en la actualidad se mantiene esta disputa sobre el nuevo régimen y existe una gran incertidumbre sobre cuáles puedan ser los efectos a largo plazo de estas reformas.

1.2.1. El caso chileno
En 1924 Chile pone en marcha el primer programa de seguridad social de Latinoamérica, con pensiones que cubrían vejez, incapacidad, muerte, subsidios por enfermedad y beneficios de salud.

El sistema no presentó algunos defectos, como por ejemplo, que no beneficiaba a toda la población activa y se privilegiaba injustamente a ciertos sectores laborales, por lo cual, con el paso del tiempo se empezaron a acumular una serie de problemas, entre los que se puede mencionar:

Hacia 1980, el sistema estaba en completa crisis, y el Estado tenía que auxiliar de manera creciente a los distintos organismos previsionales.

El 27 de enero de 1993, entraron en el Congreso reformas a un conjunto de leyes, paquete que se conoce en Chile como Proyecto de Ley sobre el Mercado de Capitales.

El nuevo sistema previsional chileno se basa en la capitalización individual del ahorro previsional de los afiliados. Este ahorro, en la forma de aportes mensuales, vencidos y consecutivos, como proporción del ingreso del afiliado, se registra en una cuenta individual, la cual capitaliza gracias a la rentabilidad que obtiene el fondo de pensiones de los papeles que componen su cartera.

Los aportes más importantes de este nuevo sistema son:

La jubilación, o pensión por vejez, se concede al afiliado una vez cumplida la edad fijada, y recibe la pensión periódica, ajustada por inflación. Las pensiones por invalidez requieren un dictamen previo de una junta médica designada por la superintendencia de Administradoras de fondos de pensión; mientras que las pensiones por supervivencia se conceden a los familiares directos que dispone la ley por fallecimiento del beneficiario.

Es de importancia destacar que la reforma previsional de Chile, que sustituye un sistema de reparto estatal por uno privado de capitalización, y eliminó el aporte patronal, tiene todavía un déficit del 4% de Producto Bruto en concepto de pasivos ya existentes al momento de la reforma. El desequilibrio fiscal requerirá veinte años para su eliminación.

1.3 Delimitación del problema
1.3.1 Problema
Tomando en cuenta que la actual reforma a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional comprende cambios drásticos en diferentes áreas de la misma, como los son el aumento en la edad mínima para jubilarse y el incremento en las cotizaciones obligatorias, entre otros, se hace evidente que el problema principal que interesa en este estudio es:

No cabe duda de que este asunto ha provocado una verdadera polémica y una guerra de intereses en el país, por lo que resulta muy interesante hacer un estudio exhaustivo sobre las muy diversas razones que han alegado tanto los educadores y sus líderes, como los representantes de la Junta de Pensiones, los legisladores y los funcionarios del Ministerio de Trabajo y demás órganos del Estado que han tenido alguna intervención en este problema.

Solamente mediante un análisis objetivo, tomando en cuenta los intereses y opiniones de todas las partes involucradas, se puede llegar a tener una visión real de este problema y poder recomendar seriamente posibles soluciones que ayuden a un acuerdo justo con respecto al conflicto.

2. Algunos aspectos teóricos
2.1 Estructura de un régimen de pensiones
La estructura de un régimen de pensiones depende de muchos factores, en especial, hay que tomar en cuenta si es un sistema de reparto o de capitalización. Cabe aclarar, que dentro de estos modos también hay muchas variantes que pueden alterar la estructura o composición del sistema.

En términos generales se pueden mencionar tres componentes de suma importancia para el óptimo rendimiento de un fondo de pensiones:

2.1.1. Formas de financiamiento
Hay diversos puntos de vista entre los que sobresalen el macroeconómico, el financiero y actuarial, en el marco de lo que se llama administración, técnica y doctrina de la seguridad social.

En la búsqueda de las fuentes de financiamiento más apropiadas, el propósito fundamental ha de ser que éstas sean sustentables, lo cual señala un proceso de optimización en torno a variables y condiciones relacionadas con la calidad de dichas fuentes y con las necesidades de protección a brindar.

La solvencia del régimen depende del equilibrio que se obtiene al adoptar un conjunto de técnicas y principios que relacionan los ingresos y los egresos. Este equilibrio garantizará que en todo momento se contará con los medios económicos para hacer frente a las obligaciones.

2.1.2. Inversión y capitalización
Las inversiones representan un instrumento muy importante para los sistemas de pensiones, ya que además de garantizar la solvencia del sistema, cumplen la misión de beneficio social y desarrollo económico, tanto para los beneficiarios del régimen como para la nación en general, por esta razón, las inversiones de los recursos de los fondos destinados al pago de pensiones, deberán buscar el óptimo equilibrio entre seguridad, rentabilidad, liquidez y beneficio social.

La distribución de las inversiones podrían darse a través de instrumentos como los siguientes:

2.1.3. Administración y supervisión
La administración de los regímenes tradicionalmente se ha dividido en dos grandes modelos: la administración estatal y la privada. En la práctica se observa que, generalmente los sistemas se administran estatalmente, pues la seguridad social es una obligación del Estado. Sin embargo, en muchos países los regímenes bajo la administración del Estado han caído en crisis severas o incluso algunos han colapsado, por lo que las tendencias recientes son hacia los regímenes autofinanciables en donde su administración es privada, dejando al Estado un papel de vigilancia y de control sobre estas administraciones.

Las características de la administración de los regímenes de pensiones va a devenir de la legislación y la correspondiente reglamentación que las ampare. El Poder Legislativo debe ser cuidadoso a la hora de crear leyes en esta materia, ya que deberán éstas ser lo suficientemente amplias, flexibles y futuristas, para permitir al administrador regular las políticas de conducción según las necesidades a las que se enfrente. Mediante la ley se tendrá que definir las estructuras necesarias, sus funciones, las políticas de cotizaciones, perfiles de beneficios y medidas de control correspondientes. También deberá preverse cuál será la estructura orgánica con la que cuente el sistema, aspecto que se considera de vital importancia, así como un equipo humano y material ejecutor de esas políticas, regulando todo por una entidad competente superior.

Es indispensable que exista un ente regulador y fiscalizador que bien puede ser llamado Superintendencia de Fondos de Pensiones, la cual debe contar con un marco jurídico que la respalde y garantice que los fondos de pensiones sean independientes de su administración, y que se cumplan las pautas dictadas por la Superintendencia en cuanto a rentabilidad y riesgo de fondos.

2.2. Sistemas de reparto y capitalización
2.2.1. Sistema de reparto
La característica más relevante de este sistema es que su administración financiera está en manos del Estado y por ende, el pago de dichas prestaciones se efectúa con cargo al Presupuesto Nacional.

Bajo el sistema de reparto puro o simple se espera que los ingresos de un determinado año sean iguales a los egresos esperados de ese mismo período, es decir, que se dé año a año un equilibrio financiero. Como consecuencia no hay ningún tipo de capitalización y el futuro del monto de las pensiones suele crecer hasta alcanzar niveles de cotización individuales inaceptables.

En este sistema se pueden destacar tres acepciones: reparto por la forma de financiamiento, reparto como mecanismo de transferencia de recursos y reparto como mecanismo de seguro social.

Como reparto por la forma de financiamiento se conoce el sistema bajo el cual la clase activa contribuye a pagar las jubilaciones y las pensiones de la clase pasiva, a través de los aportes mensuales obligatorios que realizan en proporción a sus ingresos. El afiliado que está trabajando acumula derechos futuros a prestaciones jubilatorias, pero no acumula recursos. De manera que los activos esperan que las generaciones futuras les paguen sus jubilaciones, de la misma manera que ellos hacen en el presente con la actual clase pasiva. A este sistema se le denomina también pay as you go o de financiamiento sobre la marcha.

Algunas de las debilidades de este sistema es que depende de variables demográficas y económicas como lo son las expectativas de vida, el nivel de actividad, la estructura de remuneraciones, la tasa de inflación y el déficit público, para administrar los recursos entrantes en el sistema y los salientes para el pago de la clase pasiva.

Otro problema que presenta es la dificultad de asegurar que este sistema será equitativo socialmente. Hay grupos que presentan tratamientos diferenciales o jubilaciones anticipadas o manejo de fondos por parte del gobierno de turno. En la práctica se convirtió en una fuente de financiamiento a los gobiernos de turno, que aprovecharon esta debilidad para resolver problemas de caja a corto plazo.

El sistema de reparto como mecanismo de transferencia de recursos se refiere a la redistribución del ingreso, en donde se transfieren los recursos, en general, de los más pudientes a los más necesitados. Esta acepción resulta operativa para un sistema previsional que determine un explícito mecanismo de transferencia de ingresos de ciertos grupos sociales a otros.

El reparto como mecanismo de seguro social es la forma en que la sociedad enfrenta el problema de la incertidumbre y el riesgo. Se establece, por ejemplo, un régimen de pensión por invalidez. Es una forma de seguro social.

2.2.2. Sistema de capitalización
En este sistema, los agentes económicos activos acumulan recursos, capitalizándolos, depositando sus aportes en un fondo, que posteriormente será utilizado para pagar las pensiones de quienes contribuyeron. Este sistema requiere la presencia de tres factores:

2.3. Regímenes de pensiones existentes en Costa Rica
Hasta 1992, existían en Costa Rica cerca de 20 regímenes, de los cuales muchos de ellos no eran contributivos y carecían de regulaciones apropiadas. Mientras que los contributivos otorgaban beneficios desproporcionados y con escasos requisitos. El alto costo que esto significaba debía ser cubierto en gran parte por el Estado desequilibrando aún más las finanzas del mismo. Esta fue una de las razones por las que se llamó al problema de las pensiones “uno de los disparadores del gasto”. Según el economista Eduardo Lizano, durante 1994 el gobierno debió desembolsar 9.000 millones de colones más que un año atrás por concepto de pensiones.

Fue por estas razones, que en 1992, se realizó la reforma al régimen de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, a través de la denominada Ley Marco de Pensiones, en el cual se unificaron los siguientes regímenes:

La nueva Ley estableció que todo nuevo trabajador del Estado ingresaría al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, con excepción de los nuevos empleados del Magisterio Nacional, los cuales cuentan con el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

También existen en Costa Rica los regímenes del Poder Judicial y de los Diputados y Presidentes de la República. Más recientemente se creó el Régimen Complementario Obligatorio con la Ley de Protección al Trabajador en 1998, como un sistema de capitalización que complementa los sistemas existentes.

2.4. Régimen del Magisterio Nacional
El régimen del Magisterio se remonta a 1886, con la Ley General de Educación Común. Sin embargo, desde entonces ha sufrido una serie de modificaciones que lo llevó a no poseer una edad mínima para el retiro y a que la pensión llegara a ser equivalente al 100 % del mejor salario de los últimos 5 años, independiente del origen del mismo. Este fue uno de los portillos que más aprovecharon quienes abusaron de los beneficios de este sistema.

Con la Ley N°7268 de 1991, se eliminaron algunos de los problemas financieros que se derivaban de lo anterior, pero no lo suficiente, pues no fueron modificados los requisitos de elegibilidad ni muchos otros aspectos importantes que se analizarán más adelante.

Cabe mencionar que hasta ese momento se crea el fondo de pensiones del Magisterio como tal, pues anteriormente los recursos eran manejados por el Estado, quien nunca creó el fondo correspondiente, por lo que la capitalización de los recursos fue nula.

2.4.1. Aspectos relevantes de la Ley N°2248
Esta Ley fue promulgada el 5 de setiembre de 1958 y se basa en un sistema de reparto. No obstante ha sufrido varias reformas, los derechos adquiridos por las personas que amparaba esta Ley, permanecen inalterables con excepción de la cotización y de los procedimientos para la concesión de los derechos, aún cuando la persona decida mantenerse laborando.

Las personas que pertenecen a este régimen son:

La Ley N°2248 ofrecía los siguientes beneficios:

La Ley N°2248 estableció que las revaloraciones a las pensiones y jubilaciones se efectuaría “en el mismo monto y en la misma forma” que a los servidores activos.

2.4.2. Aspectos relevantes de la Ley N°7268
Esta Ley, promulgada el 19 de noviembre de 1991, estuvo vigente entre el 19 de mayo de 1993 y el 13 de enero de 1997.

Quedan cubiertos por esta Ley los trabajadores de la educación que cumplen con los requisitos y alcanzan su derecho jubilatorio entre el 19 de mayo de 1993 y el 13 de enero de 1997.

Algunos de los beneficios que otorgaba son:

El salario de referencia para asignar la pensión es el promedio de los 12 mejores salarios de los últimos 24 meses, sujeto a las deducciones de Ley.

Esta Ley estableció que las revaloraciones a las pensiones y jubilaciones se efectuaría “en el mismo monto y en la misma forma” que a los servidores activos.

También ofrece una bonificación adicional para quienes, una vez que adquieren el derecho, continúen ininterrumpidamente el ejercicio de sus labores. El mismo es de un 5.6 % sobre el monto asignado por cada año laborado de más.

En realidad, ninguna condición les ha sido modificada en términos de años de servicio, monto de la pensión o sistema de ajuste por concepto de costo de vida. En término de procedimiento, la Junta declara el derecho, el cual requiere de aprobación final de parte de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

2.4.3. Aspectos relevantes de la Ley N°7531
Esta Ley fue promulgada el 15 de julio de 1995 y rige a partir del 13 de enero de 1997. Quedan amparados bajo esta Ley aquellos trabajadores de la educación nacidos después del 1 de agosto de 1965, independiente de la fecha en que ingresó al Magisterio, o que ingresaron por primera vez a laborar al Magisterio después del 15 de julio de 1992, independiente de la fecha de nacimiento.

Los beneficios que establece esta Ley son los siguientes:

• Al año 2001 requerirá de 368 cuotas
• Al año 2002 requerirá de 376 cuotas
• Al año 2003 requerirá de 384 cuotas
• Al año 2004 requerirá de 392 cuotas
• Al año 2005 requerirá de 400 cuotas

b) Prestación por vejez o Pensión Ordinaria por Edad: Requiere de 240 cuotas y 60 años de edad simultáneamente.
c) Prestación por Invalidez: corresponde a la pensión extraordinaria y se otorga a la persona que, con un mínimo de 3 años de servicio, ve disminuidas sus capacidades en un 66 % o más.
d) Prestación por sobrevivencia o Pensión por Sucesión: la sucesión se otorga a los beneficiares, en razón de un 80 % del monto que disfrutaba o le hubiera correspondido al fallecido.

En este nuevo régimen aún no se tiene definido la edad de retiro, el monto de la pensión y los mecanismos de revaloración.

2.5. Sobre los derechos adquiridos
Sobre el particular, el autorizado autor Eduardo García Maynez, en su libro Introducción al Estudio del Derecho, dice:

El tema del derecho adquirido es desarrollado por la Procuraduría General de la República, mediante Dictamen C-065.92, al afirmar que:

Con base en el concepto anterior, conviene destacar que en materia de seguridad social, el derecho de jubilación nace, como bien lo ha desarrollado la Sala Constitucional, en el momento mismo en que se cumple con los requisitos mínimos previstos por la ley para cada clase de beneficio en particular. Resulta oportuno ahora, enlazar esa noción de “derecho adquirido” con el principio de irretroactividad de la ley. Sobre este concepto, escribe el autor Carlos Mauchet lo siguiente:

Así las cosas, debe entenderse que hay que reconocer que la entrada en vigencia de una disposición legal no implica necesariamente que deje de tener rigor la reformada o derogada para las situaciones de su tiempo, y de igual forma, que la abrogación de una ley no implica que la nueva se sustituya en todo, y para todo, a aquella abrogada. En otras palabras, la incorporación que se haga de determinado derecho al patrimonio de su titular bajo el imperio de una ley, produce que a futuro ninguna ley puede extraerlo, de ahí su calificativo de “adquirido”.

3. Análisis de Resultados
3.1 Derechos de los docentes afectados por la nueva ley
3.1.1. Tiempo de servicio
Con la legislación anterior, el trabajador podía pensionarse al ajustar 30 años de servicio, esta ley no establecía edad de retiro sino sólo número de años de servicio. Mientras que con la nueva ley, la situación del beneficiario ha cambiado. En el Régimen de Capitalización, el cual es de adscripción voluntaria, quedan cubiertas todas las personas que se desempeñen en el Magisterio Nacional y hayan sido nombrados por primera vez con posterioridad al 14 de julio de 1992 o hayan nacido el 1° de agosto de 1965 o en fecha posterior. Estas personas deberán acumular 360 cuotas después del 13 de enero de 1997 hasta el año 2000. Posteriormente, el número de cuotas se incrementará en 8 cuotas por cada año hasta el 2005, de modo que para entonces el número de cuotas será de 400, lo que equivale a 33 años y unos 3 o 4 meses. Esto deja ver una situación de desventaja con respecto a los beneficios de la ley anterior.

3.1.2. Ámbito de cobertura
El artículo 7° de la sección II de la ley # 7531, cubre bajo este régimen de capitalización a todas las personas que se desempeñen en el Magisterio Nacional y hayan sido nombradas por primera vez con posterioridad al 14 de julio de 1992 o hayan nacido el 1° de agosto de 1965 o en fecha posterior. Este canon transgrede los artículos 33 y 34 de la Constitución Política, en virtud de que la pertenencia a este Régimen se debe realizar a partir de la fecha de ingreso y no con referencia a la edad, habida cuenta que tal premisa consiste en una discriminación injusta e irracional, contraria al principio de igualdad, y que violenta además el derecho adquirido de pertenencia al Régimen a partir del momento en que se ingresa al mismo.

3.1.3. Modificación en las cotizaciones
El numeral 16 dice que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional podrá ajustar las cotizaciones de los funcionarios activos asegurados, cuando así lo recomienden los estudios actuariales y previa autorización de la Superintendencia General de Pensiones. Este artículo transgrede los cánones 33 y 121 inciso 13 de la Constitución. El primero en cuanto a que se rompe la igualdad ante las cargas, en razón de que a la parte más débil de la relación laboral se le puede imponer vía decreto, un aumento en la cotización que debe satisfacer para el mantenimiento del sistema; mientras que para el empleador la modificación de su aporte se le cubre con el fuero de la reserva de ley. Esta desproporcionalidad y desigualdad ya ha sido en forma reiterada señalada por la Sala IV, en especial cuando se evacuó la Consulta de Constitucionalidad que motivó el Voto 1921-91, en donde se dice que bien puede establecerse un límite máximo, pero que es arbitrario autorizar exceder ese techo como ocurre en los artículos de comentario. Tenemos así entonces que ese aumento en la contribución debe tener reserva de ley para todas las partes que deban satisfacerla o, a lo sumo, enunciar el máximo al que la misma pueda ascender, lo cual no ocurre en el presente caso, al contrario de lo que sí previó el artículo 12 de la Ley # 7268.

El Transitorio I pone de relieve que la diferencia entre la cotización del trabajador y empleador con respecto al Estado, constituye una burla al principio general de una cotización “tripartita”, máxime aún si le agregamos la discriminatoria cotización adicional, por un plazo de 10 años a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, de un 2,25 % que contiene el Transitorio Y. Así en total, trabajador, empleador cotizarán en principio, dado que el artículo 16 faculta el ajuste, con un 8 % del salario cada parte, mientras que el Estado lo hará con un 0,25 %. Es evidente que no existe relación alguna entre un 8.00 % y un 0.25 %, razón por la que resulta claramente inconstitucional al burlar la exigencia del numeral 73 de la Carta Magna.

También el porcentaje adicional de cotización equivalente a un 2,25 % de los salarios devengados contraviene los numerales 33 y 73 constitucionales, habida cuenta que no se constituye como aporte para derivar beneficios futuros. Esa “solidaridad” que pretende la norma no responde a la solidaridad social desarrollada en el Voto 5261-95 de 15:27 hrs. del 26 de setiembre de 1995, por parte de la Sala Constitucional cuando expresa:

Se indica igualmente en forma contraria al principio de igualdad que contiene el canon constitucional N°33, que esta contribución especial regirá solamente durante los diez años inmediatos posteriores a la vigencia de esta ley.

Es evidente el trato desigual para quienes actualmente están dentro del Régimen con respecto a los que ingresarán después de 8, 9 o más años, contados a partir del 13 de julio de 1995.

3.1.4. Cuantía de las prestaciones
El artículo 43 de la ley en cuestión, contempla la cuantía básica de las prestaciones por vejez, con relación a los numerales 37 y 38. Ese monto del 80 %, producto del promedio de los mejores 48 salarios de los últimos 60 mese, violenta el numeral 34 de la Constitución Política, al destinar en realidad tan solo el 50 a lo sumo el 55 % del salario del servidor activo como monto de jubilación, según estudios del propio Lic. Fabio Durán Valverde, Jefe del Departamento Actuarial de la Caja Costarricense del Seguro Social, el porcentaje de la tasa de reemplazo corresponde al 54 %. No se justifica, que si el trabajador de la educación ingresó al Régimen cuando éste le garantizaba el 92 %, según la Ley # 7268, con una cotización del 7 % de su salario en lo que a él respecta, que hoy día con una cotización entre el 10 y el 16 % de su salario, la tasa de reemplazo se circunscriba al 50 o 55 %. No existe gradualidad alguna, se trata de una variación en las condiciones para acceder a la jubilación abiertamente irracional, arbitraria, que de cierto modo viene a tornar nugatorio este derecho consagrado constitucionalmente.

3.1.5. Distribución de las Cotizaciones
El artículo 70 de la Ley de Pensiones del Magisterio Nacional, establece las cotizaciones que deben aportar los funcionarios a favor del Estado, tanto activos como pensionados, sea que hayan adquirido su derecho al amparo de esta ley # 7531, o de cualquiera de las anteriores, sean estas la # 2248 o la 7268 y su reforma.

Si bien con respecto a la cotización la Sala Constitucional en sentencia N°1925-91 ha dicho que todas las personas incluidas dentro del Régimen, deben repartirse las cargas, empleado, patrono y Estado, para que el sistema sea autosuficiente; lo cierto es que lo que se establece en este artículo parece ser irracional, desproporcionado y confiscatorio, lo que la agrava si pensamos en un aumento por razones actuariales, pues ninguna contrapartida existe con los restantes obligados, debido a la ausencia de cotización para el patrono y Estado como tal, contraviniendo los dispuesto en los artículos 33, 45 y 73.

Es importante mencionar que el numeral 70 de la Ley # 7531 roza abiertamente con el artículo 71 del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), relativo a la norma mínima de la seguridad social, que para su análisis se transcribe:

Al no exigir el mencionado artículo 70, como tampoco aparece en ninguna otra disposición, cotización alguna por parte del patrono y el Estado como tal, la contribución al Régimen la asume el beneficiario en una proporción equivalente al 100 %, es decir, como la ley exige sólo su cotización, sufraga el costo total del Régimen. Esta norma resulta contraria a la disposición 102 del Convenio OIT.

Sobre el particular debe referirse parte del Voto 5261-95 de las 15;27 hrs. del 26 de setiembre de 1995, por parte de la Sala Constitucional cuando expresa:

En el segundo párrafo del artículo 72 dice que el Poder Ejecutivo, por vía decreto, podrá aumentar las cotizaciones hasta la tasa que corresponda, cuando los estudios actuariales así lo recomienden, todo de conformidad con lo indicado en tales estudios.

Este artículo es inconstitucional por violar el principio de reserva de ley consagrado en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, ya que no podría por medio de decreto regular una materia que corresponde exclusivamente a la Ley, ni tampoco podría estar sujeto el aumento de la cotización a un mero estudio actuarial. Sobre el particular, resulta interesante destacar lo desarrollado por la Sala Constitucional en el Voto 1225-91:

Queda claro que este artículo 72 no sólo es peligroso para la seguridad social de los funcionarios activos y pensionados, sino que choca claramente con la Constitución Política de nuestro país.

3.1.6. Sistema de revaloraciones
En un sistema de pensiones y jubilaciones con características como las del Magisterio Nacional, no puede determinarse la revaloración de las pensiones por medio de estudios actuariales, como lo establece el artículo 79. Esto significa tornar inválido el derecho a que ésta se incorpore a la jubilación o pensión, conforme doctrina del Voto 5817-93 de la Sala Constitucional. Como contrapartida al hecho de desaparecer las revaloraciones por sujetarlas a supuestos materialmente imposibles de alcanzar, a pesar de que al beneficiario del Régimen Transitorio de Reparto sí se le cobra como si estuviera activo, y esto sin contar que cotiza en forma “...especial, solidaria y redistributiva”.

3.1.7. El período de transitoriedad por dieciocho meses
La ley actualmente vigente para el Magisterio Nacional # 7531, en el último párrafo del artículo 2 establece:

Refiere el párrafo anterior que el derecho se adquiere con la Ley 7268, siempre y cuando se cumplan los requisitos ordinarios (25 o 30 años de servicio), antes de la expiración de las normas derogadas, es decir, al 13 de enero de 1997. Esta fecha límite de expiración, define si se ha adquirido el derecho a la prestación, por lo que todos aquellos educadores que cumplan los años de servicio requeridos para la jubilación en el término definido tienen dos posibilidades:

b) Continuar en el servicio a la educación y jubilarse en el momento que así lo deseen, con los beneficios que otorgan las leyes 2248 y 7268 según corresponda, aplicándose adicionalmente el beneficio de la postergación que contiene la norma 9 de la Ley 7268.

Analizando las dos alternativas indicadas, podemos concluir que el requisito fundamental para que se declare el beneficio en su favor, es cumplir con las exigencias establecidas, según el caso que se examina, en la Ley 7268 al 13 de enero de 1997, en el caso particular de los protegidos por el Régimen del Magisterio Nacional, sin que pueda limitarse o condicionarse por la continuidad en su relación laboral, pues se configura y consolida en el preciso momento de satisfacer los requisitos en la legislación vigente, razón por la que incorporado el derecho de jubilación a su patrimonio, este resulta intangible para la ley posterior, tal y como lo desarrolla entre otros el Voto 5817-93 de 17 hrs. del 10 de noviembre de 1993, dentro del cual se extracta parte del fallo 1147-90, cuando dice:

La jurisprudencia de la Sala Constitucional, reiteradamente se ha pronunciado respecto a la propia Ley 7531 artículo 2, así como a la Ley Marco 7302 en uno de sus Transitorios, recogen todos el principio de que a partir de la entrada en vigencia de la legislación que modifica o deroga determinado régimen de pensiones, se inicia un período de dieciocho meses para la aplicación de la ley anterior, el cual ha de respetar el operador del derecho, tanto en sede administrativa como jurisdiccional.

3.2. Análisis de las ventajas y desventajas que ofrece el cambio a un sistema de capitalización
En un documento redactado por el Lic. Humberto Gómez, asesor legal de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, incluye algunos párrafos del informe de 1991 del Banco Interamericano de Desarrollo, relativo al Progreso Económico y Social en América Latina, Tema Especial “Seguridad Social”, en la sección correspondiente a Costa Rica, y respecto de la situación económica reciente, refiere:

Y sobre este mismo tema, nos agrega el informe:

Dentro de las “perspectivas” según el informe de comentario:

Así como que:

Para concluir que

Estos estudios y recomendaciones llevaron a la promulgación de la Ley Marco de Pensiones en 1992 y a la reforma de la Ley de Pensiones del Magisterio en 1991. Es evidente que el único propósito que motivó dichas gestiones legislativas era únicamente la reducción del déficit fiscal, el cual achacaban al sistema de pensiones y jubilaciones con cargo al presupuesto nacional, o sea, que funcionaban bajo un sistema de reparto.

Después de la promulgación de la Ley Marco se practicó otro estudio actuarial por parte de los actuarios Fernández y Aguilar de la Caja Costarricense del Seguro Social, en el cual se concluye que las reformas de la citada ley resultaron insuficientes para una solución definitiva del problema fiscal que experimenta el país, por lo que se estimó necesario un nuevo estudio que midiese el equilibrio financiero del Régimen General y el del Magisterio Nacional, ambos con cargo al Presupuesto Nacional, en el corto, mediano y largo plazo.

Fue así como en 1995 se realiza un nuevo estudio actuarial por una Comisión Especial de Gobierno asesorados por el actuario Francisco Bayó y coordinado por el actuario Fabio Durán Valverde. El informe emitido por dicha comisión manifiesta que esos regímenes son el fruto de la improvisación y que de continuarse con el actual perfil de beneficios, en especial la edad de retiro y el reajuste de las prestaciones, los gastos crecerían por encima de los ingresos, reflejándose que el déficit pasaría a $175 millones en 1995, $645 millones en el año 2000, y a un estimado de $4.150 millones en el 2010.

Dado que esta fue la única versión escuchada por la Asamblea Legislativa, los señores diputados llegaron a la convicción de que la reforma era un mal necesario y que era la única vía para solucionar el problema de las pensiones y jubilaciones del país, y en 1995 promulgan la reforma integral al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Ley N°7531, la cual generó el movimiento de protesta pública más grande de esta década.

Muy lamentable fue el hecho de que dicha ley no fuera objeto de la consulta facultativa previa a su aprobación, que regula la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Debido a la celeridad con que se incorporó al Ordenamiento Jurídico, sus destinatarios se encontraron imposibilitados de realizar las observaciones que de alguna manera habrían garantizado la eficacia y legalidad de la ley.

El Lic. Humberto Gómez, en su informe, manifiesta que esta ley “contiene inconsistencias, arbitrariedades, discriminaciones, irracionalidades; en fin, un sinnúmero de vicios de inconstitucionalidad”(10).

En un cuestionario presentado al Sr. Danilo Arias, pro-secretario de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones del Magisterio, se le consultó sobre las ventajas y desventajas que este cambio de un sistema de reparto a un sistema de capitalización ofrece al Magisterio, a lo que proporcionó la siguiente opinión:

Las ventajas parecen especulativas que sólo el tiempo corroborará; podría expresar que la administración con autonomía por los propios dueños sería una ventaja. Como desventaja tenemos: la inseguridad de los réditos por las fluctuaciones de los intereses, la obligada inversión en el sector estatal de los recursos y el tortuguismo y renuencia a pagar puntualmente las sumas como Estado y como Patrono (11).

Vale la pena destacar que una de las ventajas que ofrece el nuevo sistema es que se crea un sistema autofinanciado e independiente de la evolución demográfica y de la injerencia de la política. Otro aspecto importante es que es un paso fundamental hacia el desarrollo del mercado de capitales profundo y de largo plazo. También profundiza el mercado financiero ya que incentiva el surgimiento de instituciones que garantizan la transparencia del mercado tales como las clasificaciones de riesgo y las regulaciones de solvencia que generan externalidades positivas.

La Cámara de Comercio de Costa Rica en su Documento de Posición Reforma al Sistema de Pensiones, emite el siguiente criterio:

No cabe duda que si gran cantidad de cotizantes del régimen de reparto se pasan a las AFP, habría un descalabro financiero de enorme proporción ya que se reducen las fuentes de ingreso y se deben seguir pagando las pensiones de los actuales retirados y de las personas que no cambien de sistema, es por esto que el financiamiento de este proceso de cambio de un sistema a otro es de gran relevancia.

En este sentido, la norma 3 relativa al Régimen de Capitalización parece violatoria del artículo 73 de la Constitución Política, debido a que el cometido de la Seguridad Social dentro del primer pilar exige obligatoriedad de pertenencia al Régimen. Igualmente cae en este vicio el artículo 31, el cual resulta contrario a los cánones 33 y 73 de la Constitución, en virtud de que violenta el principio de razonabilidad. Al posibilitar la ley la desafiliación, convierte el Régimen en extremo oneroso hasta el punto de que ni la cotización íntegra de su salario por parte del trabajador, lo harían viable. Es necesario que la adscripción sea de carácter obligatorio.

3.3. Sobre los posibles abusos
Según el Sr. Danilo Arias Bolaños, en el cuestionario antes mencionado, la ley que eliminó las posibilidades de abusos fue la #7268 del 19 de noviembre de 1991, pues impuso sólo salarios en educación, determinó topes a los montos, una cotización justa, contribuciones muy fuertes a las pensiones altas, sobre el tope, etc. La Ley #7531, por el contrario, revive el abuso, pero en esta ocasión no contra el Estado, sino contra los potenciales beneficiarios.

Sin embargo, hay opiniones a favor del nuevo sistema, ya que consideran que evita la estafa y la evasión, dado que si se contribuye menos se recibe menos. En este sentido el sistema se vuelve más equitativo y el Pilar Público lo hace solidario.

Tal vez uno de los mayores abusos que en el pasado atentaron contra el Régimen, fue precisamente el del Estado al disponer de los fondos de los pensionados para otros fines y estos recursos nunca regresaron al Fondo de Pensiones. Con el nuevo sistema de capitalización, al ser la Junta con autonomía la que adminsitre estos dineros, ofrece un panorama más prometedor en este sentido. Es de esperarse que así sea.

4. Conclusiones y recomendaciones
4.1. Conclusiones
La presente investigación ha mostrado que son muchas las divergencias de opinión respecto a la nueva Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

No cabe duda de que dicha ley realmente presenta graves y numerosas violaciones a la Constitución Política, así como arbitrariedades y errores que se analizaron con base en estudios y declaraciones de personas calificadas en la materia.

Siendo la seguridad social un pilar fundamental para la paz social, es indispensable que se presta especial atención a todo aquello que atente contra los principios y leyes que sustentan esta seguridad. Una de las principales funciones del Estado es velar porque se cumpla este cometido sin el cual es imposible la democracia.

Entre los aspectos más relevantes que demostraron ser especialmente perjudiciales se encuentran los siguientes: al tomar en cuenta la fecha de ingreso al régimen o la fecha de nacimiento, para ser cubierto por la nueva legislación, se viola el artículo 33 de la Constitución que garantiza la igualdad de todas las personas. Este mismo artículo es transgredido con la nueva disposición de las cuotas, en donde el Estado sólo debe cotizar el 0.25 %, mientras que el trabajador debe contribuir con un 8, 10 y hasta 16 %. Esto también es contrario a los cánones 73 y 74 de nuestra Carta Magna, que establecen la contribución forzosa del Estado a la seguridad social, así como a la justicia y solidaridad nacional. También es digno de consideración el peligro en que la ley 7531 coloca al Régimen del Magisterio, pues al dejar abierta la posibilidad de traslado al sistema de la Caja Costarricense del Seguro Social, contradice el principio constitucional de obligatoriedad, con las nefastas consecuencias que esto puede acarrear. No menos grave resulta la arbitrariedad del artículo 72 de la ley en cuestión, ya que autoriza al Poder Ejecutivo a aumentar por vía decreto las cotizaciones con la simple recomendación de un estudio actuarial. Este artículo ignora por completo lo que dispone el canon 121, inciso 13 de la Constitución Política, que dice que es atribución exclusivamente de la Asamblea Legislativa establecer impuestos y contribuciones nacionales.

Sin embargo, el estudio dejó ver una serie de ventajas, sobre todo en el plano económico, así como el hecho de que por razones de sobrevivencia del sistema y de la economía nacional, se hacía realmente necesaria una reforma. Los estudios actuariales que se realizaron previo a la promulgación de la ley, dejaron claro que de no llevarse a cabo un cambio radical en el Régimen, éste no sólo habría llegado al colapso en unos pocos años, sino que habría causado un enorme perjuicio a la economía de la nación. Las posibilidades financieras que ofrece un sistema de capitalización administrado inteligentemente son muy prometedoras.

Uno de los aspectos más negativos de esta ley, fue la misma forma en que se creó. El hecho de que se hiciera en la forma acelerada y colmada de tensiones políticas, no permitió que se le diera el estudio, la redacción y el espíritu de justicia y seguridad social que requería. La mayoría de los trabajadores se sintieron defraudados al ver, que de la noche a la mañana que sus derechos y expectativas ya no eran los mismos. No hubo una preparación adecuada a la sociedad. No se le dio a los beneficiarios la información y el trato correcto. Todo pareciera indicar, que para el Estado lo único que interesaba era resolver “un” problema, descuidando totalmente un sector tan importante como lo es el trabajador de la educación, ya de por sí desmotivado por las difíciles condiciones en que la mayoría deben trabajar.

Como bien lo dijo el Sr. Arias Bolaños, queda por ver cómo se va a comportar el Estado en cuanto al pago puntual de las sumas que le corresponden tanto como Patrono así como Estado. La experiencia del pasado deja mucho qué pensar al respecto, ya que gran parte de la solidez y permanencia del sistema depende de que los fondos lleguen a las Juntas Administradoras puntualmente y de que éstas realicen con excelencia su función.

4.2. Recomendaciones
Dado que es inconcebible que esté vigente una Ley viciada de inconstitucionalidad, es imperativo no sólo que la Sala Constitucional se pronuncie a la mayor brevedad sobre los Recursos que se han interpuesto, sino también es necesario una nueva reforma de todo el sistema de pensiones.

El país requiere de una actitud seria y responsable de parte de los legisladores, de los funcionarios de la Presidencia de la República, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Hacienda, así como de la Caja Costarricense del Seguro Social, los cuales han de darse a la tarea de presentar un nuevo proyecto de ley que de una vez por todas proporcione una solución efectiva y justa al problema en cuestión.

Valdría la pena que se tomara en cuenta la experiencia de Chile y se adoptara lo mejor de ellos. Esto con la ventaja de poder aprender de sus errores también.

Se hace necesario un debate a nivel nacional con las opiniones de expertos tanto en la materia legal, económica y social. Los diputados deben renunciar a todo interés político y buscar la forma de legislar tomando en cuenta los intereses del Estado, de los trabajadores, de los empresarios, etc. Que se den el tiempo y el espacio necesario para estudiar todas las posibles implicaciones financieras, económicas y legales. Que analicen primero y legislen después.

Al finalizar este estudio, resulta enriquecedor meditar en las palabras de Simón Bolívar, “No hay paz social sin justicia social y no hay justicia social si no hay seguridad social”.

Bibliografía citada

1. Monge, Carlos. ”Déficit será de 1.5 billones en pensiones del Magisterio”. La Prensa Libre .6, diciembre 1996.
2. Carmelo Mesa-Lago .”Análisis Económico de los sistemas de pensiones en C.R y recomendaciones para su reforma”. 1988.
3. Escobar Cascante ,Edilberto.”Derechos adquiridos en materia de pensiones”La Prensa Libre .pag.15A,14 de setiembre, 1996.
4. Varela Ivannia “Apresuran regulación de Ley de Pensiones” La República. pag.4A, setiembre, 1995.
5. Eduardo Gracia M . “Introducción al Estudio Del Derecho”. Material fotocopiado.
6. Humberto Gómez. “Tendencias de las Reformas al Sistema Previsional Costarricense.” Material fotocopiado. p.29.
7. Jaime Arellano. “Elementos de Investigación”. UNED, 1980. p. 28
8 Organización Internacional del Trabajo. “Convenio 102 OIT, 1952.” Material fotocopiado.
9. Gómez. Op.Cit. p.34.
10. Ibid. p.38.
11. Danilo Arias Bolaños. “Cuestionario Análisis de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, Consecuencias e Implicaciones”. 1997
12. Cámara de Comercio de Costa Rica. “Documento de Posición Reforma al Sistema de Pensiones”. P. 5 y 6. 1996

Bibliografía consultada
• Aprenda, Rodolfo. Administración de Fondos de Jubilaciónes y Pensiones. ¿Qué son y cómo operan?. Buenos Aires, Argentina: Editorial Macchi, 1995.
• Cámara de Comercio de Costa Rica. Documento de Posición Reforma al Sistema de Pensiones. San José, 1995
• Cartín, Ronald. Sistema de Pensiones en América Latina: Diagnóstico y Alternativas de Reformas. Santiago, Chile: Editado por Andreas Uthoff, Raquel Szalachman, Cepal, 1991.
• Cepal. Regulación del Sistema Financiero y Reforma del Sistema de Pensiones: Experiencia en América Latina. Santiago, Chile, 1991
• Constitución Política de Costa Rica. San José: Imprenta Nacional, 1971.
• García Maynez, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho. Material fotocopiado.
• Gómez, Humberto. Tendencias de las Reformas al Sistema Previsional Costarricense. Material fotocopiado.
• Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Situación del Trabajador de la Educación ante las Reformas del Régimen de Pensiones. San José: Departamento de Atención al Usuario, 1996.
• Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N°2248. V Edic. San José: Imprenta Nacional, 1990
• Ley N°7268. Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional N°2248 del 5 de setiembre de 1958 y sus Reformas. San José: ANDE, 1992.
• Mesa-Lago, Carmelo. El Desarrollo de la Seguridad Social en América Latina. Santiago, Chile, 1985.
• Montealegre, Renato. Leandro, Gabriel. Granada, Carlos. Trabajo de Investigación sobre la Administración Privada del Sistema de Pensiones. San José: Universidad Latina, 1995.
• Saborío, Shirley. Arias, Cinthya. Pensiones al borde de un abismo de nuevo. Actualidad Económica. N°20. Volumen IX, 1995.